本版主持汽車貸款:李鴻文
   “章程一旦確立,學校就具有‘按照章程自主管理’的權利,政府或其他機構對學校的過度行政干預就東森房屋喪失了法理基礎,‘政校分開、管辦分離’的‘去行政化’原則,才能在法律框架下真正得以貫徹實施。”
   教育部日前首批核准了中國人民大學等6所高校的章程。在為此召開的新聞發佈會上,教育部相關負責人表示,章程絕不是一紙空文,依章程自主管理是高校的法定權利。按照計劃,包括北大清華在內的所有985高校需於明年6月前完成章程制定,全國所有高校要在2015年底西裝外套前完成。
   情趣用品現代大學的“憲法”
   章程又是現代大學制度的集中體現。現代大學的章程是為保證大學自主管理和依法治校,根據教育法等法律法規的規定,按照一定的程票貼序,以文本形式對大學的重大的、基本的事項做出全面規定所形成的規範性文件,經教育行政主管部門核准,便獲得了法定效力,所以被稱為“大學的憲法”。
   現代大學傳承於中世紀的歐洲大學,因此,大學章程也是“舶來品”。在中世紀,大學經由特許狀而獲得獨立於出資人和舉辦人的獨立法人地位,享有學術自由和獨立的財產權,並享有獨立於股東或發起人的永久存續權。從歷史脈絡來看,總體而言是先有特許狀後有章程。大學特許狀一般由教皇或國王頒發,賦予大學開設課程、招收學生、聘請教師、制定學術標準的權利。大學特許狀類似今天的政府批文,是界定大學與政府間權利義務關係的法律性文件。但其內容又規定得非常詳細:確立大學特許法人的法律地位,規定大學內部法人治理結構,綱領性地劃分大學內部各方的權力、職責。
   現代西方發達國家為了保障大學擁有的辦學自主權,先通過立法確立大學的自主地位,再通過章程確定其運行規則。比如法國有關高等教育法案賦予了大學的教學與學術、行政與財政自治權利,規定了以科學、文化和職業為特點的公立機構為國立高等教育和科學研究機構,具有法人資格,在教學、研究、行政、財政方面享有自主權,同時又要求大學依據法律由校務委員會的多數決定自身章程和內部結構。英國的大學和學院在法理上屬於“私人部門機構”,擁有很大的自主權,大學特許狀、章程對此均有明確界定。德國的情況稍有特殊,大學多為政府公辦,但享有充分的自治權。
   大學自治是大學自由的制度保障。近鄰日本的大學原來並沒有章程,但伴隨著2004年4月正式實施的大學法人化改革,從明治時期開始的一百多年來日本政府對大學的傳統管理模式發生了巨大的變化,各個大學都在重新研討自身定位和未來發展目標,大學憲章作為一種新制度管理下的新形式應運而生。2003年3月18日召開的東京大學評議會通過了《東京大學憲章》,之後在《東京大學憲章》範本的引領下,各國立、公立大學紛紛效仿。
   總之,大學章程因自主辦學而生,它會同有關法律,釐清了大學和政府及其他社會組織的邊界,明確了大學自治的空間和自治權的範圍,因而成為大學運行的法律依據。
   劍指行政化
   十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出,推動公辦事業單位與主管部門理順關係和去行政化,創造條件,逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。而此次教育部核准6所高校的章程,似乎是為了呼應“決定”的精神。
   章程本身是外部對大學實施影響的產物。即便是西方的大學,自成立以來也一直受到外部力量的干預,從來就沒有實現過真正意義的自治。最初是教會、皇帝、國王和城市的交互影響,之後是政府、市場和科學的相互作用。所謂的“自治”,也只是一個程度和範圍的概念。
   中國大學起步較晚,但從近代大學建立和發展初期,特別是上世紀二三十年代,章程就作為當時大學的主要規章制度,幾乎存在於每一所大學。比如1928年9月通過的《國立清華大學條例》就制定了學校董事會制度,規定校長候選人由董事會提出。對校長、教務長、“教授會”的權力和職務作出了詳盡規定。1949年以後,在計劃經濟體制下,大學管理採取了政府高度集權管理的模式,一切事務都由政府來“計劃”,大學沒有必要制定章程。
   明確重提大學章程還得回溯到1995年頒佈的《教育法》,其第26條規定,設立學校及其他教育機構,必須具有組織機構和章程;第28條的第一款規定,學校及其他教育機構行使按照章程自主管理的權利。隨後在1998年頒佈的《高等教育法》以及發佈的各種“意見”文本,都對大學章程的法律效力、內容、重要性作了相關規定。2010年7月,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》進一步指出:“各類高校應依法制定章程,依照章程規定管理學校”;“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。同年12月,教育部公佈了北京大學、北京師範大學和湖南大學等26所部屬高校要建立健全大學章程的名單。去年年初,出台《高等學校章程制定暫行辦法》,為各高校制定章程做原則性指引。而按照教育部計劃,2015年底前,全國所有高校都要完成章程制定。
   全面啟動章程制定,是現代大學制度改革、建設和完善的過程。章程一旦確立,學校就具有“按照章程自主管理”的權利,政府或其他機構對學校的過度行政干預就喪失了法理基礎,“政校分開、管辦分離”的“去行政化”原則,才能在法律框架下真正得以貫徹實施。
   確立師生的主體地位
   相當於大學“憲法”的章程,是溝通大學與外部社會的紐帶,同時也是連接教育法律法規與高校內部規章的橋梁。它具有權威性、規範性、穩定性、可訴性、現實性等特點,對學校辦學目的、發展目標、主要任務等有明確規定。
   作為現代大學制度載體的大學章程在兩個方面被寄予“去行政化”期待:對外,明確高校與政府的關係,充分尊重高校辦學自主權,規範政府管理高校的行為。政府和高校都是為公共利益服務的機構,不能用政府管理模式管理學校和進行學校內部管理;對內,清晰地界定決策機構、行政機構、學術機構內部治理關係,確定教授治校、學術自由的目標,確立大學師生的主體地位,大學內部其他一些行政管理機構,只有在服務於教學、學術,服務於師生的前提下,才能獲得存在價值。
   英國著名教育家懷特·海德曾說,“教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效保證”。制定大學章程也不例外。因為大學章程除了要解決舉辦者、政府部門和學校的關係問題,還需明確校內行政權和學術權、教育權的邊界。《高等學校章程制定暫行辦法》要求,“章程應當明確規定教職工代表大會、學生代表大會的地位作用、職責權限、組成與負責人產生規則,以及議事程序等,維護師生員工通過教職工代表大會、學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監督的權利。”制定章程絕不僅僅是少數領導和行政部門的事情,必須要有廣大師生的廣泛參與。
   教育部核准的6所大學的章程,離社會公眾的期待尚有一定距離。僅從文本來看,某些方面還不如1928年9月通過的《國立清華大學條例》,最關鍵是學術自治和教授治校還沒有硬起來。有些大學的章程雖然規定了校長的權限,但對大學校長如何產生則顯得理不直氣不壯。如果大學校長還像過去一樣由政府部門任命,如果校長以及相應的一干大學行政管理人員還像過去一樣享有行政級別,那麼,被稱為“大學憲法”的大學章程也會被駕空成一紙空文。
   此外,對“教授治校”以及“設立學術委員會”的表述也略顯空洞,似乎害怕教授當家做主後,大學內部的行政機構就會大權旁落。從其行文可以看出,這部分章程由大學行政機構所主導,缺少師生參與環節——以“去行政化”為旨歸的大學章程的制定,依然保留著行政化的慣性,恰恰力證現代大學是多麼需要一部“具有憲章意義”的章程。
   鴻文喊話
   話頭:《京華時報》昨天報道,2013年7月23日,黑龍江省副省級幹部付曉光帶領親屬前往鏡泊湖風景區旅游,該景區所屬的東京城林業局黨委書記及局長在景區鹿苑島賓館公款宴請。他們吃了鏡泊湖裡的魚,喝了當地產的“小燒”白酒。7月24日早,東京城林業局黨委書記被髮現在賓館房間內死亡。付曉光因公款消費,大量飲酒並造成陪酒人員“一死一傷”嚴重後果,經中央紀委常委會研究並報中央批准,給予付曉光留黨察看一年處分,按程序免去其黑龍江省政府亞布力度假區領導小組常務副組長職務,由副省級降為正局級。
   喊話:相比於當初曝光時用的“某”字,這次點了付曉光的名,可以視為信息公開的進步。但公眾的疑惑並沒有消除,微博中有網友質疑,普通百姓遇這檔事,少不了要吃官司,付曉光只需降半級,官照當,酒照喝,小日子還可過得好滋潤。但我要說句公道話,降半級只是黨內行政處分,針對的是公款吃喝造成嚴重後果。至於法律責任,如果法律沒有睡大覺,應該還是會找上門。
   話頭:《北京青年報》昨天報道,上海發佈“20條”率先試水國資改革,其中規定,國資收益上繳比例不低於30%,部分激勵收益將成國企領導“抵押金”,董事長、總經理、黨委書記不能一肩挑等。不過,在涉及到任期制時則開了活口,說業績突出的董事長或總經理,因工作需要可適當延長任職年限,但最遲不超過63周歲。
   喊話:上海“20條”被稱為“體現改革精神”,可這麼重要的一份“意見”,還要特別規定業績突出的董事長或總經理延長任職年限“最遲不超過63周歲”,由此可見,某些地方國企領導早就開始延遲退休了。輿論口水之爭,公眾陷入話語泡沫,可既得利益者該乾啥還是乾啥。
   本版撰文:李鴻文
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   郵箱lihongwen608@sina.com  (原標題:大學“去行政化”必須有章程)
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